1.7 Zásadní změny v odměňování členů zastupitelstev obcí od roku 2018
Mgr. Jan Břeň
Od 1. ledna 2018, kdy nabývá účinnosti zákon č. 99/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, dojde k poměrně výrazným změnám v odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků (obcí, krajů a hlavního města Prahy). Následující text se věnuje pouze změnám v odměňování členů zastupitelstev obcí tak, jak byly zakomponovány do obecního zřízení, neboť změny v odměňování členů zastupitelstev krajů a hlavního města Prahy jsou novelou č. 99/2017 Sb. nově postaveny na stejných principech jako tomu na úrovni obcí a tím tak došlo k žádoucímu sjednocení právní úpravy odměňování členů zastupitelstev všech typů územních samosprávných celků, které dosud vykazují neodůvodněné odchylky.
Následující text představuje první část ze série článků, které se věnují změnám v odměňování členů zastupitelstev obcí a dalších bezprostředně souvisejících záležitostí.
Koncepční změny v odměňování
Novela č. 99/2017 Sb. kromě výše uvedeného sjednocení právní úpravy a principů odměňování členů zastupitelstev obcí, krajů a hlavního města Prahy a dalších souvisejících právních záležitostí (např. pokud jde o novou úpravu nároku na dovolenou) dosavadní systém odměňování zjednodušuje a zpřehledňuje (např. v otázce výpočtu odměn), přičemž s ohledem na některé dosavadní aplikační problémy přichází rovněž s propracovanější právní úpravou, a to při zachování stávající úrovně výše odměn členů zastupitelstev. Konkrétní výše odměn pro jednotlivé kategorie členů zastupitelstev, tj. pevné výše odměn poskytovaných uvolněným členům zastupitelstva obce za měsíc a maximální výše odměn poskytovaných neuvolněným členům zastupitelstva obce za měsíc, budou stanoveny v prováděcím právním předpisu, který nahradí dosavadní nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů (v novém nařízení vlády bude jedna společná tabulka pro všechny územní samosprávné celky).
Novela dále pro účely odměňování členů zastupitelstev rozděluje obce a kraje do nových velikostních kategorií (v případě obcí jich je 11, které jsou stanoveny v příloze k obecnímu zřízení) a zakotvuje odměny zpravidla na celé volební období (vychází z počtu obyvatel k rozhodnému dni po celé funkční období). Nově budou omezeny možnosti kumulace odměn při výkonu více funkcí a dále dochází také ke sjednocení právní úpravy odchodného pro obce, kraje a hlavní město Prahu v souvislosti se zánikem mandátu člena zastupitelstva (a to jak při skončení funkčního období, tak i v jeho průběhu) nebo při odvolání člena zastupitelstva ze zákonem stanovené funkce a vzdání se takové funkce v průběhu funkčního období ve výši určeného násobku měsíční odměny (s přiměřeným rozlišením podle délky výkonu funkce). Významnou změnu představuje znovuzavedení institutu mimořádné odměny (ale s tím zároveň související nepřipuštění poskytování peněžitých darů nebo darů peněžité hodnoty v souvislosti s výkonem funkce). Dochází rovněž k precizování právní úpravy dovolené a možností jejího proplacení pro uvolněné členy zastupitelstev. V § 80 OZř se nově upravuje možnost poskytování různých peněžitých plnění (příspěvků či odměny při významném životním výročí) členovi zastupitelstva obce z peněžního fondu nebo z rozpočtu obce.
Členění členů zastupitelstva obce
Novela v § 71 OZř sice zachovává dosavadní členění členů zastupitelstva obce na "uvolněné" a "neuvolněné", avšak dochází ke zpřesnění vymezení skupiny "uvolněných členů zastupitelstva obce", a to ve vztahu na zvolení do funkcí určených zastupitelstvem obce jako "funkce, pro které budou členové zastupitelstva obce uvolněni" (jde o vyhrazenou působnost zastupitelstva obce uvedenou v § 84 odst. 2 písm. k) OZř). Skupinu "ostatních" členů zastupitelstva obce (tj. těch, u kterých zastupitelstvo obce výslovně nerozhodlo o tom, že daná funkce bude vykonávána jako uvolněná) budou tvořit "neuvolnění členové zastupitelstva obce".
Oproti dosavadní právní úpravě tak byla nově definována skupina "uvolněných členů zastupitelstva obce", když obecní zřízení předpokládá, že zastupitelstvo obce nejprve určí, které funkce budou vykonávány jako uvolněné, a pokud je člen zastupitelstva obce následně do této funkce zvolen, bude ji automaticky vykonávat jako uvolněný člen zastupitelstva obce.
Za situace, kdy je člen zastupitelstva obce v pracovním poměru nebo jiném obdobném právním vztahu, jeho zvolení do funkce uvolněného člena zastupitelstva představuje překážku v práci z důvodu obecného zájmu (§ 200 a § 201 ZP) s povinností zaměstnavatele uvolnit ho k výkonu funkce, a to od okamžiku zvolení do uvolněné funkce. Pro takto vzniklou překážku v práci tak nemůže uvolněný člen zastupitelstva vykonávat u stávajícího zaměstnavatele svou práci; předpokládá se tak plné uvolnění k výkonu funkce (viz též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. května 2014, sp. zn. 21 Cdo 2745/2013).
Zákaz poskytnutí daru v souvislosti s výkonem funkce
Obecní zřízení v § 71 odst. 4 OZř – s ohledem na dosavadní praxi oceňovat nad rámec zákona formou peněžitých darů výkon funkce členů zastupitelstev obcí – nově výslovně stanoví, že obec nesmí členovi zastupitelstva obce poskytnout v souvislosti s výkonem funkce člena zastupitelstva obce dar, a to ani po skončení výkonu funkce (uvedený zákaz poskytovat dary se však nevztahuje na situace, které nemají žádnou souvislost s výkonem funkce člena zastupitelstva jako je např. příkladné vedení nejrůznějších kulturních či sportovních kroužků pro děti a mládež; v těchto případech obec dar může poskytnout členovi zastupitelstva obce podobně jako kterékoliv jiné fyzické osobě).
Za výkon funkce uvolněnému členu zastupitelstva náleží a neuvolněnému členu zastupitelstva může být poskytnuta pouze odměna za výkon funkce podle obecního zřízení, což vyplývá i z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 16. května 2012, sp. zn. 28 Cdo 2126/2011: "Jakákoliv odměna může být členu zastupitelstva přiznána pouze v případě, že s tím počítá zákon o obcích. Pokud určitý druh odměny zákon nezná, je nepřípustné, aby takovou odměnu zastupitelstvo obce přiznalo, neboť k tomu nemá pravomoc. V opačném případě by docházelo k nekontrolovanému rozdělování veřejných prostředků, jež není možné akceptovat.".
K odměňování mimořádných a zvlášť významných úkolů se do § 76 OZř nově zavádí institut mimořádných odměn.
Odměna uvolněného člena zastupitelstva obce
V souladu s § 72 odst. 1 OZř poskytuje obec uvolněnému členovi zastupitelstva obce za výkon funkce odměnu. Odměna se poskytuje ode dne zvolení do funkce, již zastupitelstvo obce určilo jako funkci, pro kterou budou členové zastupitelstva obce uvolněni, nejdříve však ode dne, od kterého ji zastupitelstvo obce jako takovou funkci určilo.
V případě souběhu výkonu více funkcí náleží uvolněnému členovi zastupitelstva obce odměna za tu z jeho funkcí, za kterou náleží nejvyšší odměna (§ 74 odst. 2 OZř).
Změní-li se v průběhu volebního období zastupitelstva obce počet obyvatel obce o více než 20 % tak, že dojde ke změně zařazení obce ve velikostní kategorii obcí podle přílohy k obecnímu zřízení, náleží od 1. ledna následujícího kalendářního roku uvolněnému členovi zastupitelstva obce odměna ve výši odpovídající velikostní kategorii obce (§ 73 odst. 5 OZř). Rozhodné pro stanovení změněné výše odměny je dvacetiprocentní změna počtu obyvatel, tj. nestačí jakákoliv změna počtu obyvatel (tj. menší změna), i kdyby sama o sobě měla vliv na přesun obce do jiné velikostní kategorie. Pro změnu výše odměny je tak podle zákona třeba kumulativního splnění dvou podmínek – změna počtu obyvatel obce o více než 20 % v průběhu volebního období a zároveň tato změna počtu obyvatel musí mít vliv pro zařazení obce do jiné velikostní kategorie. Smyslem této nové úpravy je odstranění nutnosti každý rok k 1. lednu zjišťovat počet obyvatel a v závislosti na tom případně upravit výši odměny, což by mělo administrativně zjednodušit činnost v této oblasti (a to zejména v malých obcích). Obecně je možno k tomu konstatovat, že náročnost výkonu funkce člena zastupitelstva není vždy přímo závislá jen na samotném počtu obyvatel obce.
Nevykonává-li uvolněný člen zastupitelstva obce funkci z důvodu dočasné pracovní neschopnosti, nařízené karantény, těhotenství a mateřství, péče o dítě do 4 let věku anebo ošetřování člena domácnosti nebo péče o něj, odměna mu podle § 72 odst. 6 OZř nenáleží, nestanoví-li však obecní zřízení jinak (viz níže).
Uvolněnému členovi zastupitelstva obce za každý kalendářní den od čtvrtého do čtrnáctého kalendářního dne dočasné pracovní neschopnosti nebo od prvního do čtrnáctého kalendářního dne karantény náleží odměna ve výši 60 % jedné třicetiny odměny. Pro účely stanovení výše odměny ve snížené výši se jedna třicetina odměny upraví obdobným způsobem, jakým se upravuje denní vyměřovací základ pro stanovení nemocenského z nemocenského pojištění; takto stanovená odměna se snižuje o 50 %, pokud se nemocenské podle právních předpisů o nemocenském pojištění snižuje na polovinu. Odměna ve snížené výši za jednotlivý kalendářní den se zaokrouhluje na celé koruny nahoru (§ 72 odst. 7 a 8 OZř).
Odměna neuvolněného člena zastupitelstva obce
Podle § 72 odst. 2 OZř může obec neuvolněnému členovi zastupitelstva obce…
