Dovolená členů zastupitelstva obce Archiv

1.7.4 Dovolená členů zastupitelstva obce

Mgr. Jan Břeň

Dovolená uvolněných členů zastupitelstva obce je s účinností od 1. ledna 2018 upravena ve zcela novém ustanovení § 81a zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. V důsledku přijetí příslušné novely obecního zřízení (viz zákon č. 99/2017 Sb.) je problematika dovolené uvolněných členů zastupitelstva obce ve srovnání s předchozím právním stavem upravena mnohem podrobněji.

Je nutné zdůraznit, že pouze uvolněný člen zastupitelstva má vůči obci nárok na dovolenou, kdežto neuvolněný člen zastupitelstva obce, je-li zaměstnancem v pracovním poměru, má nárok na dovolenou jen vůči svému zaměstnavateli, který mu poskytuje pro výkon veřejné funkce v potřebném rozsahu pracovní volno s náhradou mzdy nebo platu (viz § 71 odst. 2 OZř). Rovněž je vhodné podotknout, že dovolenou uvolněného člena zastupitelstva obce podle § 81a OZř nelze zaměňovat s dovolenou nebo připodobňovat k dovolené, na kterou má nárok zaměstnanec (např. obce) v pracovním poměru podle části deváté (§ 211 až § 223 ZP).

Charakter dovolené člena zastupitelstva

Právní úprava dovolené uvolněného člena zastupitelstva obce má věcně zcela jiný charakter než dovolená zaměstnance v pracovním poměru. Člen zastupitelstva obce, jakožto osoba vykonávající veřejnou funkci (viz § 70 odst. 1 OZř), není v pracovním poměru k obci (obec není jeho zaměstnavatel a on není jejím zaměstnancem). Z toho např. plyne, že člen zastupitelstva obce (a to ani uvolněný) nemá žádnou pracovní dobu. Člen zastupitelstva obce je ve své veřejné funkci po celé funkční období zastupitelstva obce (tj. zpravidla čtyři roky, a to 24 hodin denně, 365 dní v roce), a proto institut dovolené jako specifické doby odpočinku je v jeho případě svým způsobem protimluv (ostatně ani poslanci či senátoři, kteří též vykonávají veřejnou funkci, nemají zákonem upravenou dovolenou nebo její srovnatelnou obdobu). Z důvodu nerozlišování "pracovní doby" a "doby odpočinku" či samotné neexistence zaměstnavatele u uvolněného člena zastupitelstva obce (který např. určuje nástup na dovolenou svým zaměstnancům – srov. § 217 ZP) mohlo být do 31. prosince 2017 mnohdy i velmi obtížné rozlišit (mj. i z důvodu případné neexistence evidence o čerpání dovolené členů zastupitelstva), kdy byl uvolněný člen zastupitelstva právě "na dovolené", a kdy naopak vykonával svou funkci (teoreticky mohl mít "dovolenou" ve smyslu "nebýt v práci" po celé čtyři roky, aniž by to muselo mít jakýkoliv vliv na existenci jeho mandátu, zastávané funkce či pobíraní odměn). Sice i od 1. ledna 2018 není nikdo, kdo by měl určovat nástup dovolené uvolněných členů zastupitelstva (jako je tomu u zaměstnanců), nicméně je nově obecním zřízením stanoveno, že člen zastupitelstva obce oznamuje čerpání dovolené předem obecnímu úřadu, a to prostřednictvím starosty (§ 81a odst. 10 OZř).

I navzdory poněkud problematickému smyslu existence institutu dovolené uvolněných členů zastupitelstva obce však nelze zároveň konstatovat, že by jim snad mělo být upíráno právo na odpočinek, neboť např. podle čl. 7 odst. 1 Evropské charty místní samosprávy platí, že podmínky, za kterých místní volení zástupci pracují, musejí umožňovat svobodný výkon jejich funkcí, přičemž z odstavce 2 cit. článku lze dovodit, že mezi dané podmínky zřejmě může spadat i problematika práva na odpočinek (dlužno však podotknout, že čl. 7 odst. 2 se Česká republika necítí být vázána – srov. sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy).

Člen zastupitelstva obce je politik (stejně jako např. poslanec nebo senátor), a proto i např. "načasováním" čerpání své dovolené sděluje veřejnosti něco navenek. Je asi těžko představitelné, aby si uvolněný člen zastupitelstva obce dovolil bezstarostně čerpat dovolenou v době, kdy obec např. zasáhla nějaká přírodní katastrofa (povodeň, vichřice), neboť v opačném případě by voliči možná "ocenili" takovýto postoj v nejbližších komunálních volbách. Na dovolenou uvolněného člena zastupitelstva obce je tak obecně třeba nahlížet zcela jiným způsobem než na dovolenou zaměstnance v pracovním poměru, z čehož ostatně vychází i stále poměrně kusá úprava dovolené v obecním zřízení (ve srovnání s podrobně propracovanou úpravou dovolené obsaženou v zákoníku práce).

Srovnání změn

Ve srovnání s předchozí právní úpravou dovolené uvolněných členů zastupitelstva obce (viz původní § 79 OZř ve znění do 31. prosince 2017) lze konstatovat, že nová právní úprava zejména

• přesněji stanovila rozsah nároku na dovolenou (tj. délku dovolené),

• precizovala převod nároku na nevyčerpanou dovolenou nebo její část do následujícího kalendářního roku,

• výrazně podrobněji upravila otázku náhrad za nevyčerpanou dovolenou nebo její část (kdy lze poskytnout náhradu a v jaké výši),

• založila pravomoc obecnímu úřadu vést evidenci o čerpání dovolené uvolněných členů zastupitelstva obce,

• stanovila členům zastupitelstva obce povinnost oznámit předem čerpání dovolené obecnímu úřadu prostřednictvím starosty.

Délka dovolené

Obecní zřízení v § 81a odst. 1 přiznává uvolněným členům zastupitelstva obce nárok na dovolenou, a to v délce pěti týdnů za kalendářní rok. S ohledem na to, že předchozí úprava nijak blíže nevymezila pojem "týden dovolené" [nebylo zřejmě, zda se jedná o 25 (5 × 5) nebo 35 (5 × 7) pracovních dnů za kalendářní rok], novela č. 99/2017 Sb. jednoznačně stanovila, že nejvýše 25 dnů dovolené může připadnout na pondělí až pátek, pokud tento den není svátkem ve smyslu zákona č. 245/2000 Sb., o státních svátcích, o ostatních svátcích, o významných dnech a o dnech pracovního klidu, ve znění pozdějších předpisů.

Uvedená délka dovolené je zákonem pevně stanovena, tedy že nelze její rozsah jakýmkoliv směrem měnit (např. usnesením zastupitelstva obce). Případné usnesení zastupitelstva obce o tom, že délka dovolené uvolněných členů zastupitelstva obce bude jiná než zákonných pět týdnů za kalendářní rok, by tak bylo zjevně v rozporu se zákonem, přičemž přezkoumání zákonnosti tohoto usnesení by podléhala dozoru ze strany Ministerstva vnitra (viz § 124 OZř). Dozorovému postupu Ministerstva vnitra by zde nebránila výhrada podle § 124 odst. 6, podle něhož nelze dozorovat porušení právních předpisů občanského, obchodního nebo pracovního práva (dovolená uvolněných členů zastupitelstva obce nemá pracovněprávní či jinou soukromoprávní povahu). Délka dovolené uvolněného člena zastupitelstva obce je stejná, jako je tomu v případě zaměstnanců zaměstnavatele z oblasti veřejné správy (např. státu nebo obce – srov. § 213 odst. 2 ZP).

Poměrná část dovolené

Pokud výkon funkce uvolněného člena zastupitelstva obce netrval po dobu celého kalendářního roku (od 1. ledna do 31. prosince), má podle § 81a odst. 2 OZř nárok pouze na poměrnou část dovolené, která činí za každý i započatý kalendářní měsíc výkonu jeho funkce jednu dvanáctinu dovolené za kalendářní rok (počítáno z pěti týdnů, resp. 25 pracovních dnů za kalendářní rok). Funkční období uvolněného člena zastupitelstva obce nemusí trvat po dobu celého kalendářního roku např. v tom roce, kdy se konaly volby do zastupitelstva obce, anebo byl člen zastupitelstva zvolen do uvolněné funkce až v průběhu kalendářního roku (tedy nikoliv k 1. lednu).

Obecní zřízení nestanoví, jak by se mělo postupovat v případě, pokud poměrná část dovolené bude činit necelý den. Bude tedy na dané obci, resp. na radě obce (viz § 102 odst. 3 OZř) jaký postup si pro danou situaci zvolí (např. může "využít" pravidla uvedeného v § 216 odst. 4 ZP, podle kterého platí, že jestliže poměrná část dovolené činí necelý den, zaokrouhlí se na půlden – toto pravidlo však není pro obec závazné, neboť zákoník práce se na dovolenou uvolněných členů zastupitelstva obce podle § 81a OZř nevztahuje ani podpůrně).

Poměrné "krácení" dovolené podle § 81a odst. 2 se týká pouze situace, pokud funkční období uvolněného člena zastupitelstva obce netrvalo po dobu celého kalendářního roku. Skutečnosti uvedené v § 72 odst. 6 OZř (tj. nevykonávání funkce člena zastupitelstva obce z důvodu dočasné pracovní neschopnosti, nařízené karantény, těhotenství a mateřství, péče o dítě do čtyř let věku anebo ošetřování člena domácnosti nebo péče o něj) nemají žádný vliv na rozsah délky dovolené uvolněného člena zastupitelstva obce stanovené v § 81a odst. 1 (popř. na její poměrnou část stanovenou v odstavci 2).

Odměna v době čerpání dovolené

Odměna se během čerpání dovolené podle § 81a odst. 3 OZř nekrátí, a proto dovolenou uvolněných členů zastupitelstva nelze platit formou náhrady ve výši průměrného výdělku.

Uvolněnému členovi zastupitelstva obce náleží odměna poskytovaná podle obecního zřízení a nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, i po dobu dovolené. Na rozdíl od zaměstnanců v pracovním poměru uvolněnému členovi zastupitelstva obce po dobu dovolené nenáleží obdoba náhrady mzdy nebo platu ve výši průměrného výdělku (srov. § 222 ZP), ale "standardní" odměna, a to ve stejné výši, jako je tomu v období, kdy dovolenou nečerpá.

Z hlediska poskytování odměny uvolněnému členovi zastupitelstva obce tak v zásadě není rozdílu mezi dobou, kdy čerpá dovolenou a kdy nikoliv. Jistý rozdíl lze snad spatřovat pouze v otázce splatnosti odměny. Obec je povinna vyplatit uvolněnému členovi zastupitelstva obce před nastoupením dovolené odměnu splatnou během dovolené, připadne-li termín výplaty na období dovolené, pokud se s ním nedohodne na jiném dnu výplaty. Jestliže to neumožňuje technika výpočtu odměn, je obec povinna vyplatit uvolněnému členovi zastupitelstva obce přiměřenou zálohu a zbývající část odměny je povinna mu vyplatit nejpozději v nejbližším pravidelném termínu výplaty odměny následujícím po dovolené (viz § 141 odst. 4 ZP ve spojení s § 79 OZř).

Vyčerpal-li uvolněný člen zastupitelstva obce dovolenou v rozsahu větším, než mu náleží podle obecního zřízení, posuzuje se odměna za každý den čerpání dovolené nad rámec zákonného nároku jako přeplatek poskytnuté odměny (§ 81a odst. 9 OZř).

Nevyčerpání dovolené

Obecní zřízení v § 81a odst. 4 až 8 upravuje problematiku nevyčerpání dovolené uvolněným členem zastupitelstva obce a s tím souvisejících případných náhrad za nevyčerpanou dovolenou nebo její část (v této souvislosti je vhodné zdůraznit, že vzhledem k neaplikovatelnosti zákoníku práce na institut dovolené uvolněných členů zastupitelstva obce nemůže nastat povinné čerpání dovolené ze zákona, jak stanoví zákoník práce u zaměstnanců v § 218).

Obecní zřízení přitom rozlišuje nevyčerpání dovolené uvolněného člena zastupitelstva obce

• u svého zaměstnavatele před uvolněním k výkonu veřejné funkce (§ 81a odst. 4),

• v průběhu výkonu funkce (§ 81a odst. 5), a

• v roce ukončení výkonu funkce (§ 81a odst. 6 a 7).

nevyčerpání dovolené u zaměstnavatele

Ve shodě s § 212 odst. 4 ZP se v § 81a odst. 4 OZř stanoví povinnost obce poskytnout uvolněnému členovi zastupitelstva obce též tu část dovolené, kterou nevyčerpal u svého zaměstnavatele před uvolněním k výkonu veřejné funkce.

Tato povinnost nastane obci pouze v případě, že uvolněný člen zastupitelstva měl předtím nějakého zaměstnavatele a zároveň si "nestihl" u něj vyčerpat celý rozsah dovolené (uvolněným členem zastupitelstva obce totiž může být i ten, který před svým zvolením do funkce nebyl v pracovním poměru, ale vykonává funkci ve stejném rozsahu jako uvolněný člen zastupitelstva obce; u uvolněného člena zastupitelstva obce, který před svým zvolením do funkce nebyl v pracovním poměru, je tedy ustanovení § 81a odst. 4 z povahy věci neaplikovatelné).

Podle § 211 ZP vzniká zaměstnanci, který vykonává zaměstnání v pracovním poměru, za podmínek stanovených v deváté části zákoníku práce právo na

• dovolenou za kalendářní rok nebo na její poměrnou část,

• dovolenou za odpracované dny,

• dodatkovou dovolenou.

Dovolená za kalendářní rok (§ 212 a 213 ZP) je základním druhem dovolené, přičemž nárok na ni vzniká za splnění dvou podmínek, kterými jsou

• nepřetržité trvání pracovního poměru zaměstnance k témuž zaměstnavateli po celý kalendářní rok (podle § 216 odst. 1 ZP se za nepřetržité trvání pracovního poměru považuje i skončení dosavadního a bezprostředně navazující vznik nového pracovního poměru zaměstnance k témuž zaměstnavateli), a

• odpracování nejméně šedesáti dnů v daném kalendářním roce.

Pokud zaměstnanec odpracoval u zaměstnavatele v kalendářním roce potřebných šedesát dnů, ale…