Finanční kontrolaArchiv

28.4.2008, Zdroj: Verlag Dashöfer
Nepřístupný dokument, nutné přihlášení
Input:

Finanční kontrola

28.4.2008, Zdroj: Verlag Dashöfer

4.2.9 Finanční kontrola

4.2.9.1 Finanční kontrola ve veřejné správě

PhDr. Jindra Dolejšová

Úvod

odkaz na právní předpis
Finanční kontrola ve veřejné správě je v ČR upravena zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, který nabyl účinnosti 1. 1. 2002, a jeho prováděcí vyhláškou č. 416/2004 Sb. Zákon o finanční kontrole byl schválen v době, kdy již deset let byl v platnosti zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Tento zákon v třetí části (§ 8 až § 26) uvádí základní pravidla kontrolní činnosti – kontrolní řád, který stanovuje procesní pravidla, podle kterých se vykovávají veškeré kontroly vykonávané orgány státní správy. Podle těchto ustanovení se také realizuje zákon o finanční kontrole až na výjimky ve svých ustanoveních, kdy vyžaduje odlišný postup, tedy postup podle tohoto zákona.

Dalším kontrolním zákonem v oblasti veřejné správy, jež je všem územně samosprávným celkům a dobrovolným svazkům obcí důvěrně znám, je zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. K tomuto zákonu nemá zákon o finanční kontrole žádný vztah, což však neplatí zcela absolutně, neboť podle zákona o přezkoumávání hospodaření územně samosprávných celků (ÚSC) a dobrovolných svazků obcí (DSO) se rovněž kontroluje, jak je zákon č. 320/2001 dodržován, a to především při přezkoumání úrovně vnitřního kontrolního systému a plnění opatření z vykonaných kontrol podle zákona o finanční kontrole apod.

Kontrolu finančního hospodaření obsahuje také zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, jež v § 3 tohoto zákona vymezuje, že Nejvyšší kontrolní úřad vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a finančními prostředky vybíranými na základě zákona ve prospěch právnických osob s výjimkou prostředků vybíraných obcemi nebo kraji v jejich samostatné působnosti, dále provádí kontroly státního závěrečného účtu České republiky, plnění státního rozpočtu České republiky, hospodaření s prostředky, poskytnutými České republice ze zahraničí, a s prostředky, za které převzal stát záruky, vydávání a umořování státních cenných papírů, zadávání státních zakázek a naposledy mu přísluší i kontrola hospodaření ČNB.

Podle výše uvedeného a v souladu s ustanovením § 1 odst. 3 zákona č. 320/2001 Sb. se zákon o finanční kontrole nevztahuje (ovšem s výjimkou kontroly poskytované veřejné finanční podpory):

  • na kontrolu vykonávanou Nejvyšším kontrolním úřadem,

  • na přezkoumávání hospodaření ÚSC a DSO podle zákona č. 420/2001 Sb.,

  • na kontrolu hospodaření akciových společností a obecně prospěšných společností, jejichž zakladatelem je stát,

  • na kontrolu hospodaření obchodních společností (akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným) a obecně prospěšných společností, k nimž plní funkci zakladatele územní samosprávný celek.

V oblasti veřejné správy není žádný další kontrolní zákon, avšak existuje mnoho jiných právních předpisů (např. stavební zákon, zákon o evidenci a kontrole návykových látek, léčiv apod.), které upravují specifickou kontrolu a dozor určitých prováděných činností, avšak svěřenou konkrétním kontrolním orgánům z této oblasti, přičemž se většinou všichni řídí kontrolním řádem podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Rozhodující pro použití určitého specifického zákona je tedy jeho věcná působnost. Do rozsahu věcné působnosti zákona o finanční kontrole náleží dále také finančně kontrolní vztahy upravené jinými zvláštními právními předpisy, které upravují problematiku obsahově shodnou se zákonem o finanční kontrole. Zvláštními právními předpisy upravujícími tyto identické finančně kontrolní vztahy jsou:

  • zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích (§ 48),

  • zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla – § 39 a 43),

  • zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (§ 15 a § 27 odst. 5),

  • zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (§ 2),

  • zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (§ 9a),

  • zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (§ 2),

  • zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření (§ 15),

  • zákon č. 248/200 Sb., o podpoře regionálního rozvoje (§ 19).

V souvislosti se vztahem zákona o finanční kontrole k jiným zákonům je nutno zmínit také vztah k zákonu č. 500/2004 Sb., správní řád, podle něhož se provádí řízení o pokutách, ukládaných podle zákona o finanční kontrole. Na doplnění je vhodné zmínit, že do působnosti zákona o finanční kontrole spadá dle § 1 odst. 2 zákona č. 320/2001 Sb.:

  • kontrola prováděná ministerstvy z titulu zakladatele u státního podniku podle § 15 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku,

  • kontrola dodržování povinností stanovených právními předpisy a vnitřními předpisy při hospodaření s majetkem státu prováděná podle § 48 až 50 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích u Pozemkového fondu ČR.

Přijetí zákona a jeho dosavadní vývoj

Zákon o finanční kontrole byl přijat v srpnu roku 2001 a jeho účinnost byla stanovena od 1. 1. 2002. Na vlastní přijetí zákona měl největší vliv připravovaný vstup ČR do EU. Evropská komise již v přístupových jednáních upozorňovala na nedostatečnou právní úpravu veřejných financí v ČR. Po schválení zákona o finanční kontrole v jeho sedmileté účinnosti došlo k deseti dosavadním novelám, kterými jsou:

  • Zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, změnil s účinností od 1. 1. 2003 znění § 10 zákona o finanční kontrole tak, že působnost k výkonu veřejnosprávní kontroly u obcí a jimi zřízených organizací přechází na krajské úřady.

  • Zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, změnil s účinností od 1. 1. 2003 znění § 10 zákona o finanční kontrole tak, že působnost k výkonu veřejno- správní kontroly u obcí a jimi zřízených organizací přechází na krajské úřady.

  • Zákon č. 123/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech, doplňuje s účinností od 1. 1. 2004 § 29 odst. 2 zákona o finanční kontrole tak, že jmenování a odvolání vedoucího útvaru interního auditu, případně zaměstnance uvedeného v § 28 odst. 1 se ve správním úřadu řídí služebním zákonem.

  • Zákon č. 426/2003 Sb., o změně služebního zákona, kterým se v zákoně o finanční kontrole upravuje pouze datum posunutí účinnosti služebního zákona.

  • Zákon č. 421/2004 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o přezkoumávání hospodaření ÚSC a DSO, upravující nepatrným způsobem § 7 zákona o finanční kontrole, tak aby to odpovídalo potřebám přezkoumávání hospodaření ÚSC.

  • Zákon č. 482/2004 Sb., o změně rozpočtových pravidel, obsahující úpravu zřízení Centrální harmonizační jednotky (dále jen CHJ) na Ministerstvu financí ČR.

  • Zákon č. 626/2004 Sb., o změně zákonů v návaznosti na reformu veřejných financí, kterým byla opět upravena účinnost služebního zákona (tentokrát již na neurčito).

  • Zákon č. 377/2005 Sb., o finančních konglomerátech, ve kterém došlo v zákoně o finanční kontrole ke vložení úpravy umožňující kontrolu finančních prostředků pocházejících z výnosů z privatizace po zrušení Fondu národního majetku ČR a k vložení pojmu řídících orgánů do zákona o finanční kontrole v souvislosti s implementací prostředků z EU.

  • Zákon č. 138/2006 Sb., o změně zákonů v souvislosti s přijetím nového zákona o veřejných zakázkách, kterým došlo k vložení ustanovení o regionálních radách do zákona o finanční kontrole (§ 23a).

  • Zákon č. 342/2006 Sb., o změně zákonů souvisejících se zákonem o evidenci obyvatel, upravující oprávnění kontrolních orgánů čerpat z údajů v evidenci obyvatel.

  • Zákon č. 298/2007 Sb., o změně zákona o finanční kontrole ve veřejné správě v důsledku změn vyplývajících se zaváděním kontrolních metod a postupů včetně auditních podle požadavků přímo použitelných předpisů Evropských společenství.

Schematické uspořádání zákona o finanční kontrole

Vymezení působnosti zákona

Zákon o finanční kontrole ve veřejné správě upravuje finančně kontrolní vztahy vymezené v ustanovení § 3, a to následovně:

  1. část druhá, hlava první (§ 7-11) – zde je upravena působnost k finanční kontrole vykonávané mezi orgány veřejné správy vzájemně a mezi orgánem veřejné správy a žadateli o veřejnou finanční podporu nebo příjemci této podpory,

  2. částí třetí (§ 24) – zde je upravena finanční kontrola vykonávaná podle mezinárodních smluv,

  3. část čtvrtá (§ 25-31) – která upravuje vnitřní kontrolní systém orgánu veřejné správy.

Hlavní pojmy

Vymezení pojmů v § 2 je nutno chápat pouze pro potřeby tohoto zákona s tím, že je nutné si uvědomit, že nemusí být vždy shodné s definicemi uvedenými v jiných právních předpisech ani s teorií správního práva. Tento zákon v ustanovení § 2 vymezuje základní pojmy nutné k jeho pochopení, jako jsou například pojmy veřejná správa, veřejné finance, veřejné prostředky, veřejné výdaje a příjmy, definuje veřejnou finanční podporu a zejména obsah často skloňovaných pojmů, jako je hospodárnost, efektivnost a účelnost. Pro srozumitelnost dalšího výkladu uvádím, že orgánem veřejné správy se ve znění tohoto zákona rozumí – organizační složka státu, státní příspěvková organizace, státní fond, územní samosprávný celek, městská část hlavního města Prahy, dále jiné právnické osoby zřízené k plnění úkolů veřejné správy na základě specifických zákonů, např. Všeobecná zdravotní pojišťovna, vysoké školy, Konsolidační agentura, které hospodaří s veřejnými prostředky.

Orgánem veřejné správy však nejsou zaměstnanecké pojišťovny ve smyslu zákona č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, jelikož jsou zřízeny na základě zvláštního právního předpisu. Příspěvkové organizace územních samosprávných celků také nelze pokládat za orgány veřejné správy. Příspěvkové organizace jsou právnické osoby zřízené na základě zvláštního právního předpisu.

Pojmy kontrolní orgán a kontrolovaná osoba jsou užívány v části druhé zákona ve veřejnosprávní kontrole a v části třetí zákona ve finanční kontrole podle mezinárodních smluv.

Vedoucím orgánu veřejné správy je obecně statutární orgán (ve smyslu § 20 občanského zákoníku), tj. osoba nebo orgán oprávněný jednat jménem státu, územního samosprávného celku nebo jiné právnické osoby vymezené jako orgán veřejné správy. Speciálně je upraven vedoucí orgánu veřejné správy v kraji, kdy se jím rozumí ředitel krajského úřadu.

Osobou povinnou spolupůsobit při výkonu finanční kontroly je právnická nebo fyzická osoba (dodavatel služeb nebo zboží), u které se ověřují obchodní dokumenty a doklady spojené s aktivitami kontrolovaných osob financovanými z veřejných výdajů nebo z veřejné finanční podpory. Při kontrole u této osoby se použijí procesní pravidla přiměřeně v souladu s ustanoveními § 13 odst. 3 a 4 zákona 320/2001 Sb..

Veřejné prostředky jsou pro účely tohoto zákona definovány jako veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty, které patří státu nebo jiné právnické osobě vymezené jako orgán veřejné správy.

Veřejnou finanční podporou jsou veškeré dotace, příspěvky, návratné finanční výpomoci a další finanční prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu, z rozpočtu územního samosprávného celku nebo z rozpočtu jiných právnických osob z oblasti veřejné správy, ze státního fondu, státních finančních aktiv, dále státní záruky či finanční podpora poskytnutá formou slevy na daních i formou osvobození od cla, dále prostředky poskytnuté z Národního fondu a jiné prostředky ze zahraničí, jež jsou poskytnuty na základě mezinárodních smluv nebo k plnění úkolů veřejné správy finanční prostředky poskytnuté MFČR.

V oblasti veřejné finanční podpory se zavádí princip uplatňování stejného režimu kontroly veřejných prostředků z vlastních i zahraničních zdrojů. Ochrana těchto prostředků prostřednictvím finanční kontroly ze strany orgánů veřejné správy vyplývá z jejich zákonné odpovědnosti a odpovědnosti stanovené mezinárodními smlouvami, ke kterým se Česká republika zavázala.

Za poskytovatele veřejné finanční podpory je možné považovat ten subjekt, který splňuje dvě podmínky:

  • jedná se o orgán veřejné správy ve smyslu § 2 písm. a) zákona č. 320/2001 a zároveň

  • je k poskytování veřejné finanční podpory oprávněn na základě zvláštního právního předpisu.

Pojem operace (finanční a majetková operace) vyjadřuje v zákoně postupy při nakládání s veřejnými prostředky, které se zobrazují v příslušných evidencích (tj. zejména účetní, pokladní a operativní). Pojmové vymezení správnosti finanční a majetkové operace vychází z pohledu zajišťování plnění úkolů ve veřejné správě v souladu s právními aspekty (tj. soulad operace s právními předpisy) i ekonomickými aspekty (tj. dosažení optimálního vztahu mezi hospodárností, účelností a efektivností operace).

Hospodárností je takové použití veřejných prostředků, které vede ke zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků (tj. „dělat věci levně“), což se týká nákladů, jde o kritérium hodnocené na vstupu.

Efektivností je takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění (tj. „dělání věcí správnou cestou“), jde o kritérium, které hodnotí vztah mezi vstupem a výstupem.

Účelností je takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů (tj. „dělání správných věcí“), jde o kritérium hodnocené na výstupu.

Systém finanční kontroly

Podle § 3 zákona č. 320/2001 Sb. je finanční kontrola součástí systému finančního řízení, které zabezpečuje hospodaření s veřejnými prostředky a skládá se z následujících podsystémů:

  • systém finanční kontroly vykonávané kontrolními orgány vůči orgánům veřejné správy, žadatelům a příjemcům veřejné finanční podpory, tato kontrola je vykonávaná vždy na základě zvláštního zákonného zmocnění; pro tento systém finanční kontroly používá zákon legislativní zkratku veřejnosprávní kontrola,

  • systém finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv,

  • vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy.

Obsahem veřejnosprávní kontroly je finanční kontrola skutečností rozhodných pro hospodaření s veřejnými prostředky, zejména při vynakládání veřejných výdajů včetně veřejné finanční podpory u kontrolovaných osob. Veřejnosprávní kontrola se uskutečňuje jako nepřetržitý proces, tj. před poskytnutím veřejných prostředků, v průběhu jejich použití a následně po jejich použití.

Finanční kontrola zahraničních prostředků vykonávaná mezinárodními organizacemi podle vyhlášených mezinárodních smluv je podrobněji rozvedena v ustanovení § 24 zákona o finanční kontrole. Jedná se o ty mezinárodní smlouvy, které jsou publikovány ve Sbírce mezinárodních smluv dle § 5 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv.

Vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy je v souladu s požadavky Evropské komise rozdělen na dva podsystémy:

  • Systém FM/C – finančního řízení a kontroly v zákoně označený jako řídící kontrola zahrnuje finanční kontrolu zajišťovanou odpovědnými vedoucími zaměstnanci jako součást vnitřního řízení orgánu veřejné správy. Řídící kontrola se uskutečňuje jako nepřetržitý proces, tj. při přípravě operací před jejich schválením (předběžná kontrola), při průběžném sledování uskutečňovaných operací až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování (průběžná kontrola) a následném prověření vybraných operací v rámci hodnocení dosažených výsledků a správnosti hospodaření (následná kontrola).

  • Systém IA – interního auditu zahrnuje organizačně a funkčně nezávislé přezkoumávání a vyhodnocování přiměřenosti a účinnosti řídící kontroly, včetně prověřování správnosti vybraných operací.

Cíle finanční kontroly

(§ 4 zákona č. 320/2001)

Hlavní zásady a cíle finanční kontroly

Zákon respektuje obecné cíle finanční kontroly v souladu se zásadami obsaženými ve směrnici Mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí (INTOSAI) z roku 1992. Podle doporučení uvedené směrnice zákon obecné cíle přejímá jako základní zaměření finančních kontrol pro prověřování a posuzování výkonu veřejné správy. Konkrétní cíle pro výkon finančních kontrol stanoví vedoucí orgánů veřejné správy v rámci systému vnitřního řízení a kontroly.

Hlavními cíli finanční kontroly jsou:

  • hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy,

  • dodržování zákonnosti (obecně platných předpisů, vnitřních předpisů, zásad a řídících opatření) při hospodaření s veřejnými prostředky,

  • ochrana veřejných prostředků,

  • zpravodajská povinnost ve vztahu k vedoucím orgánům veřejné správy – rozvíjení a udržování spolehlivých souborů informací pro řízení, včetně předávání těchto informací a řádné zveřejňování v příslušných zprávách.

Zákon o finanční kontrole zakotvuje odpovědnost vedoucího orgánu veřejné správy v § 5:

  • za organizování finanční kontroly,

  • za řízení finanční kontroly,

  • za zajištění přiměřenosti a účinnosti finanční kontroly.

Zákon stanoví také povinnost vedoucího orgánu veřejné správy vycházet z mezinárodně uznávaných standardů, které obsahují obecné předpoklady a kritéria k dosažení efektivních kontrolních systémů.

Zákon podává jasný a srozumitelný výčet povinností při zavádění finanční kontroly:

  • rozvrhnout a zavést takový systém finanční kontroly, který poskytne přiměřenou míru ujištění o tom, že budou plněny schválené záměry a cíle orgánu veřejné správy,

  • povinnost zajistit výkon finanční kontroly zaměstnanci, kteří disponují zákonem požadovanou způsobilostí; zaměstnanci vykonávající finanční kontrolu musí splňovat tři základní požadavky:

    • kvalifikační předpoklady,

    • bezúhonnost,

    • u zaměstnanců nesmí hrozit střet zájmů.

  • povinnost zajistit nezávislý objektivní výkon finanční kontroly,

  • povinnost stanovit konkrétní cíle finanční kontroly, které by měly být s ohledem na podmínky a prostředí organizace vhodné, srozumitelné, přiměřené a zakomponované do hlavních cílů orgánu veřejné správy,

  • povinnost zajistit realizaci výsledků finanční kontroly. Kromě povinnosti přijímat konkrétní opatření je zde zdůrazněna povinnost vyvozovat z výsledků kontrol systémová opatření ovlivňující celý systém finančního řízení a kontroly orgánu veřejné správy.

Zákon č. 82/1998 Sb.

V souvislosti s těmito zákonnými povinnostmi a odpovědnostmi vedoucího orgánu veřejné správy bych ráda připomněla i existenci zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Vždyť nevytvořením systému řídící kontroly a vnitřního kontrolního systému může např. dojít k procesním pochybením v důsledku nedodržení termínů vyřízení stížností, zákonných hlášení, povinností vyřizovat věci včas a bez zbytečných průtahů, a může tak vzniknout pro územně samosprávný celek v důsledku popisovaného zákona i finanční postih. Dle ustanovení § 1 odst. 2 zákona č. 82/1998 ÚSC odpovídají za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci v rámci samostatné působnosti. Odpovědnosti za škodu se podle tohoto zákona nelze zprostit.

Působnost Ministerstva financí

(§ 7 zákona č. 320/2001 Sb.)

Působnost kontrolních orgánů k výkonu veřejnosprávní kontroly

V souladu s ustanovením § 4 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných orgánů státní správy ČR, podle kterého je Ministerstvo financí ústředním orgánem státní správy pro finanční kontrolu, zakotvuje zákon o finanční kontrole v § 7 odst. 1odpovědnost MFČR za harmonizaci metodického řízení systému finanční kontroly ve veřejné správě:

  • tvorba legislativy, její soulad s legislativou Evropských společenství,

  • tvorba metodiky, konzultace,

  • analytická, monitorovací a zpravodajská činnost,

  • oblast trvalého profesního rozvoje (zejména interní audit).

Zákon dále v § 7 odst. 2 upravuje působnost MFČR a územních finančních orgánů k výkonu veřejnosprávní kontroly vymezením kontrolovaných osob, kterými jsou

  • subjekty státní správy, tj. organizační složky státu, státní fondy, ostatní státní organizace,

  • Regionální rady regionů soudržnosti,

  • poskytovatelé

 
 Nahoru