Sbírka právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů Garance

1.1.1 Sbírka právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů

Mgr. Jan Břeň

Dnem 1. ledna 2022 se zásadně změnil způsob publikování (neboli zveřejňování) právních předpisů obcí, krajů a hlavního města Prahy (a rovněž některých správních úřadů), když tímto dnem nabyl účinnosti zákon č. 35/2021 Sb., o Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů (dále jen "zákon č. 35/2021 Sb."). Současně s uvedeným zákonem byl přijat také doprovodný změnový zákon č. 36/2021 Sb., jenž novelizoval celkem 15 souvisejících zákonů, které upravují mj. problematiku zveřejňování některých podzákonných právních předpisů v souvislosti se vznikem Sbírky právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů (dále jen "Sbírka právních předpisů"). Konkrétně byly v předmětné oblasti novelizovány např. zákon o obcích, zákon o krajích, zákon o hlavním městě Praze, zákon o dani z nemovitých věcí, zákon o rostlinolékařské péči či veterinární zákon.

K některým ústavněprávním aspektům vzniku Sbírky právních předpisů

Z principu právního státu, který je výslovně zakotven v čl. 1 odst. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů (dále jen "Ústava"), lze dovodit mj. požadavek poznatelnosti práva a právní jistoty. K řádnému naplnění uvedeného ústavního principu je proto nezbytné, aby kterýkoliv adresát právní normy měl reálnou možnost se fakticky seznámit s jakýmkoliv formálním pramenem práva (tj. např. s právním předpisem či normativní smlouvou). S požadavkem na poznatelnost práva obecně souvisí zásada veřejnosti práva. V souladu s touto zásadou nemůže právní norma nabýt účinnosti dříve, než je vyhlášena způsobem stanoveným zákonem, a tím je tak umožněna její (obecná) znalost pro veřejnost.

Důsledkem zásady veřejnosti práva je existence pravidla ignorantia iuris non excusat (neznalost právního předpisu neomlouvá). Uvedené pravidlo však předpokládá, že se daný právní předpis stal platným a účinným, přičemž předpokladem platnosti a (následné) účinnosti je jeho veřejné vyhlášení zákonem stanoveným způsobem. K otázce poznatelnosti práva (a jeho předvídatelnosti) se ve své judikatuře vyjádřil také Ústavní soud, který například konstatoval, že "Požadavek předvídatelnosti zákona jako součást principu právního státu přestává být naplňován v okamžiku, kdy novelizace zákona je součástí jiného zákona ve formálním smyslu, jehož obsah s novelizovaným zákonem nijak nesouvisí. Orientace adresáta právní normy v právním řádu se bez použití přístrojů informačních technologií stává zcela nemožnou. Přitom § 13 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv předvídá, že územní samosprávné celky mají povinnost umožnit každému nahlížení do Sbírky zákonů. O povinnosti poskytnout každému přístup k informačnímu systému obsahujícímu úplné znění právních předpisů v elektronické podobě zákon mlčí. Přitom je zřejmé, že bez možnosti používání těchto systémů se dnes již v právním řádu České republiky nelze vyznat, a tak se problematizuje uplatnění obecné zásady právní, podle které neznalost zákona neomlouvá. Právo se tak stává pro své adresáty zcela nepředvídatelné. Zmíněná zásada je sice nutnou podmínkou efektivity každého systému platného práva, nelze ji však vykládat pouze k tíži adresátů práva, nýbrž též jako závazek veřejné moci vůbec učinit právo poznatelným, protože jen takovým právem se lze řídit." (viz nález Ústavního soudu ze dne 15. února 2007, sp. zn. Pl. ÚS 77/06). A byť se Ústavní soud v dané věci zabýval otázkou předvídatelnosti zákona, je jeho závěr bezpochyby plně aplikovatelný i na ostatní druhy právních předpisů, tedy i na právní předpisy územních samosprávných celků, tj. na obecně závazné vyhlášky a nařízení obcí, krajů a hlavního města Prahy.

Ústavní konformitu zákona č. 35/2021 Sb. ještě před nabytím jeho účinnosti (ve vztahu k povinnosti publikace obecně závazných vyhlášek územních samosprávných celků ve Sbírce právních předpisů) potvrdil Ústavní soud v nálezu ze dne 30. listopadu 2021, sp. zn. Pl. ÚS 18/21, když judikoval, že "Povinnost publikace právních předpisů nově upravená zákonem č. 35/2021 Sb., o Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů, podmiňující tímto zveřejněním jejich platnost, nezasahuje do práva zastupitelstva vydávat obecně závazné vyhlášky, zaručeného v čl. 8 a čl. 104 odst. 3 Ústavy. Cíl shromáždit ucelený soubor právních předpisů na jednom veřejnosti přístupném místě způsobem umožňujícím dálkový přístup, sledovaný tímto opatřením k zajištění poznatelnosti práva platného a účinného na místní úrovni a předvídatelnosti následků vlastního jednání jeho adresáty, je legitimní a slučitelný s principem právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Na tom nic nemění ani administrativní zátěž spojená s povinností obce zasílat vydané obecně závazné vyhlášky do datové schránky správce této Sbírky pod sankcí jejich neplatnosti, neboť takto stanovený postup pouze nahradí dosavadní zákonnou povinnost obce zaslat obecně závaznou vyhlášku neprodleně po dni jejího vyhlášení Ministerstvu vnitra.".

Důvody vzniku Sbírky právních předpisů

Mezi hlavní důvody, které vedly ke vzniku Sbírky právních předpisů, lze – vedle výše uvedených ústavněprávních aspektů – uvést zejména následující:

• omezené možnosti seznámení se s některými (podzákonnými) právními předpisy, které byly navíc obsaženy v různých publikačních prostředcích (jak je uvedeno níže),

• orgány aplikující dotčené právní předpisy (např. orgány finanční správy, Policie České republiky apod.) neměly vždy přístup k těmto právním předpisům, a tudíž neznaly ani jejich obsah (často ani nemusely mít k dispozici informaci, zda nějaký právní předpis v dané oblasti byl vydán),

• odstranění duplicitního zasílání (některých) právních předpisů orgánům státní moci (zároveň odpadla zákonná povinnost vést evidenci vydaných právních předpisů),

• nejednotný způsob vyhlašování některých podzákonných právních předpisů ostatních správních úřadů, které nebyly publikovány ve Sbírce zákonů,

• aplikace technických možností na žádoucí elektronizaci veřejné správy v podmínkách 21. století.

Do budoucna se uvažuje o možném provázání Sbírky právních předpisů s nově vznikající eSbírkou [viz zákon č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv), ve znění pozdějších předpisů; účinnost tohoto zákona však byla opakovaně odkládána, naposledy na 1. leden 2024], resp. o sloučení obou těchto Sbírek v jednotný elektronický systém.

Publikace právních předpisů územních samosprávných celků do konce roku 2021

Do 31. prosince 2021 příslušná zákonná pravidla pro publikaci právních předpisů územních samosprávných celků podmiňovala platnost takového právního předpisu vyhlášením, které se provedlo

• vyvěšením právního předpisu na úřední desce obecního úřadu v případě právních předpisů obce - § 12 odst. 1 OZř, o obcích (obecní zřízení), ve znění do 31. prosince 2021,

• vyhlášením ve Věstníku právních předpisů kraje - § 8 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění do 31. prosince 2021, nebo

• vyhlášením ve Sbírce právních předpisů hlavního města Prahy (§ 45 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění do 31. prosince 2021).

Kromě toho ukládala příslušná zákonná ustanovení (ve znění do 31. prosince 2021) územním samosprávným celkům zaslat obecně závazné vyhlášky a nařízení příslušným dozorovým orgánům viz § 12 odst. 6 zákona č. 128/2000 Sb., § 8 odst. 9 zákona č. 129/2000 Sb. a § 45 odst. 12 zákona č. 131/2000 Sb..

Zákon č. 35/2021 Sb. (ve spojení se změnovým zákonem č. 36/2021 Sb.) výše uvedené způsoby publikace právních předpisů územních samosprávných celků zrušil a nahradil je jednotným publikačním prostředkem, kterým je – v elektronické podobě vedená – Sbírka právních předpisů, jež je společná pro zveřejňování právních předpisů všech územních samosprávných celků v České republice (a rovněž některých správních úřadů). Uvedený zákon rovněž zrušil povinnost zasílat přijatý právní předpis příslušným dozorovým orgánům.

Ke zveřejňování právních předpisů územních samosprávných celků ve vztahu k jejich aplikaci se vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 12. dubna 2016, sp. zn. I. ÚS 2315/15, v němž konstatoval, že stávající "způsob publikace snižuje šanci, že soud z vlastní iniciativy na věc aplikuje právní předpis obce či kraje, a že vyhledání těchto předpisů – zejména obecních, nezveřejněných na internetu – je pro soudy spojeno s většími praktickými obtížemi. Tyto skutečnosti kladou vyšší nároky na účastníky řízení a jejich zástupce, kteří – aby zvýšili své vyhlídky na úspěch – zpravidla musí těmito předpisy sami aktivně argumentovat. Závěrem Ústavní soud podotkl, že uvedené obtíže by byly odstraněny, kdyby se všechny právní předpisy obcí a krajů publikovaly na internetu nebo kdyby byly centrálně zpřístupněny – právní předpisy obcí a krajů přitom již nyní jsou shromažďovány krajskými úřady a Ministerstvem vnitra či jiným příslušným ústředním správním úřadem". Ústavní soud tak do značné míry relativizoval dostatečnost předchozí zákonné úpravy publikace právních předpisů územních samosprávných celků (a to zejména publikace právních předpisů obcí).

Publikace právních předpisů ostatních správních úřadů

Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy opravňuje k vydávání právních předpisů i ministerstva a jiné správní úřady (tj. jakékoliv správní úřady, nikoliv jen ústřední), a to za kumulativního splnění podmínek, že se tak stane na základě zákona, v mezích zákona a jsou-li k tomu zákonem zmocněny.

V této souvislosti je však nutné zdůraznit, že zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, stanovil závazná pravidla pouze pro publikaci právních předpisů ministerstev a ostatních ústředních správních úřadů [viz § 1 odst. 1 písm. e) zákona č. 309/1999 Sb.]. Od 1. ledna 2022 jsou podzákonné právní předpisy některých správních úřadů (Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky, újezdní úřady, krajské hygienické stanice, Státní veterinární správa České republiky a Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský) nově publikovány ve Sbírce právních předpisů, čímž byla odstraněna předchozí nepřehledná a nežádoucí nejednotnost způsobů jejich zveřejňování.

Základní charakteristika Sbírky právních předpisů

Sbírka právních předpisů je informačním systémem veřejné správy ve smyslu zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, jehož správcem je Ministerstvo vnitra.

Ve Sbírce právních předpisů se vyhlašují následující podzákonné právní předpisy:

• obecně závazné vyhlášky a nařízení vydané územními samosprávnými celky (dále jen "právní předpis územního samosprávného celku"),

• právní předpisy vydané správními úřady, stanoví-li tak jiný právní předpis (dále jen "právní předpis správního úřadu); konkrétně se jedná o nařízení pěti správních úřadů (Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky, újezdního úřadu, Státní veterinární správy, krajské hygienické stanice a Ústředního kontrolního a zkušebního ústavu zemědělského).

Ve Sbírce právních předpisů se dále zveřejňují akty stanovené taxativním způsobem v § 8 zákona č. 35/2021 Sb., které vznikají při výkonu působnosti územních samosprávných celků nebo v…